工业园区开发、新城建设、老城区拆迁中，农民动迁是比较敏感和较难解决的问题，“以土地换保障”的是一条成功的新道路、一种成功的新机制，对于昆明新城区的开发和建设有较大的实践意义。
一、“土地换保障”的现实动因和政策考虑
（一）现实动因
在城市化进程中，由于一些地方政府急于求成，不惜侵害农民的合法权益，使许多农民默默地承担了种种本不应该由他们来承担的代价，这其中最突出的问题是侵害其土地权益。由于相关政策配套的不完善，失地农民目前处于“进无出路、退无保障”的两难境地。
政府对失地农民的补偿，在上世纪90年代一般采用一次性“买断”方式，结果是“钞票用光，集体上访”的事情屡屡发生。货币安置引发的突出问题是：在大龄失地农民再就业极为困难的背景下，安置补助费用货币安置只是为失地农民提供必要的生活补偿，就业机会则要到劳动力市场上去竞争，而他们的养老需求则完全没有考虑，远远不能取代以往土地所具有的“最后的保障”的社会功能，在市场经济条件下，有限的资金难以为失地农民再造一个可持续生计。对农民而言，土地承载着生产资料和社会保障双重功能，一旦土地被征用，他们的现实生计便成了燃眉之急，养老保障便成了的后顾之忧。农民土地被征用后，意味着失去了他们原本所拥有的生产资料，世代相传的生产方式也随之不得不抛弃，而到激烈的就业市场竞争中他们则明显处于劣势。这集中表现在年龄偏大，文化程度不高和缺乏非农劳动技能三个方面。失地农民就业难，既有自身条件的原因也是现行征地安置政策导致的结果。即便已实现了就业转移的失地农民，一旦企业合同期满或精简人员，这部分人往往首当其冲被裁减。有研究显示，估计到２０３０年我国“失地农民群体”将达到１．１亿人，其中将有５０００万以上的农民处于既失地又失业的状态，而从动态来看，这一数字有可能达到８０００万人。这是我国社会稳定的巨大隐患和经济发展的重大难题。
另外，现行征地价格满足不了建立失地农民养老保障制度的需要。据杭州市劳动和社会保障部门测算，仅养老保险一项的费用，若按低标准（全年社会平均工资的17%）进入、低标准享受的“双低”标准，一次性交费方案，每个失地农民的保险费需要5.18万元，而现行的安置补助费每人只有3万元，缺额2.18万元。再次，一次性货币补偿金直接发到失地农民手中则可能因他们只注重眼前利益或使用不当，“钱到手饭到口，吃完了，用完了，还得找集体，还是政府包袱”，一次性算清对解决养老保障反倒成为一个不利因素。事实上，调查显示，杭州萧山区2003年3月26日前（新办法实施前），31399名已安置的失地农民中，近八成的人没有参加基本养老保险。
（二）政策考虑
任何征地都应该有个前置条件，就是必须解决农民的保障问题。不解决保障问题，就不能征地。中国不能用制造城市贫民的方法来实现城镇化。根据第五次人口普查的统计，数量巨大的新型城镇居民（其中相当一部分是被征土地的农民）没有被纳入城镇社会保障体系，其中一个现实考虑就是，一旦把他们简单地直接纳入，必定给现已收不抵支的城镇社会保障，特别是养老保险造成巨大冲击。但是，如果不把他们纳入城镇社会保障体系，显然不能认为他们已经城市化，并且可能造成社会不稳定的隐患。而若为他们专门设计一套有别于现行城镇社会保障的保障制度，则不仅仍有“身份差别”，且也不利于他们以后同统一的城镇社会保障体系接轨或并轨。因此，当我们着手设计“以土地换保障”的制度时，既要把被征土地农民纳入统一的城镇社会保障体系，保障他们的合法权益，真正完成“城市化”，又要妥善防范和解决由此对城镇社会保险基金收支平衡的冲击。财政实力的高低，与失地农民的社保制度并没有直接关系，关键是政府要有这个责任心。
上海、江浙一带的实践表明，只要政府坚持科学发展观，在土地被征用过程中，解决失地农民的养老保障问题是可行的。这是因为，土地征用款是农民失去土地后维持可持续生计的惟一资本，政府利用这一“历史性时刻”，积极引导失地农民投资于养老保障，是维护他们切身利益的重要举措。其次，只有切实解决了失地农民的后顾之忧，才能降低企业吸纳失地农民的成本，增强失地农民的就业竞争力，从而为他们的长远发展拓展空间，进而形成“以土地换保障，以保障促就业，以就业促发展”良性循环。政府用保障置土地，农民以土地换保障，土地换保障是实现城乡一体化的有效途径和重要手段；土地换保障是加快第一产业从业人员向第二、三产业转化的有效办法；土地换保障有力地缓解了当地政府一次性支付安置费、土地补偿费的资金压力；土地换保障是农村保障体系向城镇社会保障体系过渡的有益尝试和有效补充；用土地换保障可加快建立全国统一的社会保障体系，有利于引导土地市场的健康发展；用土地换保障这一保障经济杠杆可以调节县、乡、村开发区和园区的发展；土地换保障后随着失地农民的充分就业，将壮大社会保障资金的实力，加快社会保障资金积累，可减轻城镇保险因历史负债的沉重负担，同时可缓解由于国家人口政策导致的原来人口急骤上升和未来人口急骤下降而引起的养老替代率的快速下降问题。让失地农民参加城镇养老保险这符合社会保险的“大数法则”，最主要的是有利于维护社会稳定。目前失地农民参加各项保障的条件已基本成熟，只是缺少制度和政策的支撑。土地换保障政策的出台，正好弥补了这一方面的不足。以土地换保障有助于解决农村土地征用中的社会问题。是自“高等教育大众化”后，实现“社会保障全民化”的重要途径。如何抓住目前能够“以土地换保障”这一历史机遇期，从战略高度认识并开始着手探索惠及全体农民、城乡一体化的基本养老保障制度，是政府应尽早筹谋的大事。
“以土地换保障”不应是一种短期性的政策，而应当着眼于一项长期的制度安排；制度的出发点不是要在城镇社会保障体系和将要建设的农村社会保障体系之外再搞一套介于两者之间的被征土地农民的保障制度，而应当立足于通过“以土地换保障”把被征土地农民直接纳入城镇社会保障体系，从而最终完成这部分人口的城市化，真正实现“致富农民必须减少农民”的战略思路。这也符合《土地管理法》关于征用耕地的土地补偿费用的有关法律规定以及国家关于土地开发使用必须“建立和完善城乡社会保障机制”的政策规定。
二、“土地换保障”的主要做法
土地换保障”这一办法主要适用于开发区建设、城市建设及城市周边因为城市扩张而征用农民土地的地方。现阶段土地换保障的操作方法也有三种：一是脱离土地型，比如浙江嘉兴、上海、江苏苏州、萧山、昆山等地，对失地农民以养老保险安置为主，辅之一次置换、多换多得、分期受益、自谋职业、终身保障等多种手段，将被征地农民统一纳入城镇居民社会保障体系。二是土地流转型，如广东省规定农村集体建设用地使用权可上市流转，包括转让、出租和抵押等，收益中须有50%左右用于农民的社会保障安排。安徽芜湖在试行农民集体所有建设用地使用权流转，核心是土地所有权不发生变化，在多种形式的使用权转移期限结束后，土地仍然是农民集体所有。三是土地入股型，如成都市的《关于统筹城乡经济社会发展推进城乡一体化的意见》规定，农村集体经济组织采用以土地入股的方式参与营利性水电、交通等项目的开发建设。上海至南京的沪宁高速公路建设时征用了大量耕地，一些农户以被征用的耕地作价入股，每年都可以从高速公路的收益中分成。这也是对失地农民的一种有效的保障方式。
在这三种做法中，脱离土地型是比较广泛的做法，原因是：其一，只有最终从土地上把大多数农民解放出来，可以实现从“人人有其田”向“个个有保障”历史性跨越，才意味着中国现代化中农民问题的解决，减少农民是解决三农问题的关键。其二，土地流转和入股虽然是农民“经营”土地以增加收入的有效办法，但农民作为弱势群体，在与政府以及城里的开发商打交道的时候，他们的利益能否得到保证，至少说是有风险的，特别是，如果在与农民合作的经营者经营失败，农民要想得到应得的利益难免有“与虎谋皮”之虞。所以，惹不起还躲不起吗，干脆彻底脱离土地，一了百了。其三，第一种做法是原来“一次性货币置换”的改良，实践证明，通过征地严防土地倒卖、建立完善社保体系，农民自谋职业等手段，农民离开土地后能够得到养命钱，通过就业或者出租住房等途径可以得到工资性收入，失地农民比较拥护，政府通过多次支付也能够降低置换成本。
三、“土地换保障”的具体设计
（一）国家城镇建设征地、基础设施建设征地和各类企业征地征用土地时，被征土地的农民必须实行“征地带人建帐户”的原则
所谓“带人”，是说在征地时，必须把被征土地的农民转变为城镇居民。要实行按征地村组人地比例（在江苏，大体上人均1亩），征多少地、转多少人；征了谁的地，就转谁的户口的政策。
所谓“建帐户”，就是在把被征土地的农民转变为城镇户口的同时，将征地补偿的一部分用来为其建立城镇社会保险个人帐户，将他们纳入城镇社会保障体系。由于传统的“土地保障”主要是养老和就业保障，因此，为被征土地农民建立城镇社会保险帐户时，主要是为他们建立养老保险和失业保险。
（二）怎样建社会保险帐户
（1）江苏省立法对现行《土地管理法》中的征地补偿费标准进行必要调整，使之能够满足需要；同时立法明确征地补偿费的用途之一为建立被征地人口的社会保险；
（2）以县为单位，以征地前本县城镇养老保险40年个人帐户平均积累额为20岁以上被征地人口的补偿标准，一次性从征地补偿费中划出，为20岁以上被征地人口建立社会保险个人帐户；
（3）对已达60岁的老年人口，这部分土地补偿金全部进入养老保险基金，按城镇职工统一办法和合理的养老金月发放标准，逐月发放养老金；
（4）对20岁以上，未满60岁的被征地的劳动年龄人口，将征地补偿金的一部分进入养老保险基金（数额为补偿金的四十分之一乘以自其20岁至征地之年的年限），为其建立养老保险基金个人帐户，被征地人口在此基础上逐年按城镇职工统一标准继续缴纳养老保险基金；征地补偿金的剩余部分进入失业保险基金，对被征地人口在失业时提供救济。
根据推算，目前江苏省前40年养老保险个人帐户积累平均约5－6万元（需要进一步准确计算），现在在许多城市，政府转让给开发商的土地每亩增值可达几十万元，甚至一百几十万元，全部作为政府“经营城市”的收入。如果平均每征一亩耕地转变一个农村人口，从每亩土地开发增值中为每个失地农民提供几万元的社会保险基金，是完全可以做到的。
（三）在提出上述设计的同时，还有两点补充：
（1）对于因非征地原因进入城镇落户的农村劳动人口，可由其本人补缴积累建立个人帐户，也可以由原行政村出钱为其建立养老保险个人帐户，一次性买断其在原行政村的包括土地和劳动积累在内的所有权益。
（2）对前几年，乃至于十几年被征土地农民的补偿和保障问题，还需做进一步的调查研究，探寻合理办法。
四、“土地换保障”的现实案例
浙江从１９９３年起他们就采取“以土地换保障”的做法，改革的基本内容是“三统一”、“一分别”。前者是指政府统一实施征地、统一补偿政策、统一办理被征地农民户口“农转非”和养老保险，后者则是对不同年龄段的安置对象分别进行安置。对达到退休年龄的失地农民，户口“农转非”，并为其一次性缴纳养老保险统筹费，最高为１５年，从次月开始，为其发放基本养老金；对于男４５～６０周岁、女３５～６０周岁的失地农民，安置标准与退休人员大致相同，只不过退休前每人每月发给生活补助费和医疗包干费１６０元；如果失地农民在领完生活补助费后，仍未就业或生活困难，其中符合社会救济条件的，经民政部门审批后将给予生活救济。实行这一新办法后，嘉兴市不再向被征地村集体及农民直接支付安置补助费，而是由政府按照统一进入社会保障的办法，将费用划入劳动部门“社保”专户，统一用于失地农民的社会保险统筹和生活补助。从1993年到2003年９月，嘉兴市区规划区内累计征地6.5万亩，已纳入养老保障范围人数共有3.43万人，其中已享受社会保险待遇的有1.53万人，至今没有出现因安置政策不当而引发的集体上访事件。
江苏苏州市通过征地时一次性缴纳保障基金等措施，建立被征地农民基本生活保障基金，并纳入财政专户管理，专项用于被征地农民的基本生活保障，实行全市相对统一的生活保障。16周岁以上的被征地人员将全部纳入基本生活保障体系。被征地农民的基本生活保障基金构成分为以下几部分：被征土地的不低于70％的土地补偿费和全部安置补助费；政府从土地出让金等土地有偿收益中提取的部分；被征地农民基本生活保障基金的利息及其增值收入等。该基金不足支付时，由同级财政部门负责解决。有了财政托底，基金的正常运转才成为可能。被征地农民基本生活保障基金专户由被征地农民基本生活保障个人账户和社会统筹账户组成。进入个人账户的金额，按被征地农民不同年龄的基本生活保障标准分别进行测算，但最高不超过70％的土地补偿费和全部的安置补助费；低于70％的土地补偿费和安置补助费标准部分的资金计入社会统筹账户，个人账户支付后的超出部分由社会统筹账户列支。被征地农民可划分为四个年龄段，并按不同的办法实行补偿安置和基本生活保障。16周岁以下人员，每人一次性领取不低于6000元生活补助费，其就业后按新增劳动力进行管理，并按规定参加城镇企业职工养老保险。人数相对集中的第二年龄段为女性16－35周岁，男性16－45周岁的失地农民，经办理相关手续后纳入城镇社会保险体系。从实行基本生活保障的当月起，按月领取不低于160元失业补助费，期限2年；到达法定退休年龄按城镇企业职工基本养老保险规定享受相关待遇。对于达到养老年龄的失地人员，从实行基本生活保障的当月起，按月领取不低于200元的征地保养金。这类似于城镇居民的养老保险金，在名称上有所区别，征地保养金中还包括门诊医疗包干费，实行住院基本医疗保险制度的所需经费在征地成本中列支。《江苏省苏州市征地补偿和被征地农民基本生活保障试行办法（苏府【2004】73号）》在今年5月1日正式实施。
被征土地农民参加城镇统一的养老保险，是一个十分复杂的社会工程。要实行既要积极推进，又要谨慎稳妥的原则。大体上，先进行试点准备期，在此期间新征土地人口都要按照“以土地换保障”的原则，在土地移交前即已完成“征地带人建帐户”工作，被纳入城镇养老保险体系。在取得试点经验后，在大范围内全面实行土地换保障政策，将使被征地农民做到“不失业、不失利、不失财”，顺利实现由农村向城市、农业向非农、农民向市民的转变。目前的方法已经具有一定的可操作性、现实性和科学性,它的保障水平在城保与农保之间是适度的,资金来源也是有保证的。实际上，上海、苏州、萧山、昆山等地目前已经形成三条社会保障线，即农保、城保和被征地农民基本生活保障，将来的方向是能够将这三条线逐步并轨，为统筹城乡发展、推动城市化进程添加砝码。
昆明地区由于城镇化进程速度相对比较缓慢，对于“以土地换保障”这种发达地区探索成功的新型机制还没有实质性的探索和开展，以往土地开发一般采取对农民失地一次性补偿或置换的办法，有的还留出一定比例的土地给农民使用，在实践中存在置换成本太高以及实际效果不明显等问题，现代新昆明建设中，随着城市化和工业化速度的加快，土地开发中的一系列矛盾必然将不断暴露和引发，尤其是失地失业的农民难题会越来越突出。现在积极借鉴、学习和试验“以土地换保障”的成功做法对于昆明有很强的实践意义，政策层面上能够为农民参加各项保障提供制度和政策的支撑，实践中可以少走弯路，加快建设速度，有利于建立普及城乡的全民保障机制和体系。